近日，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《意见》）正式发布，对政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行提出了新要求，包括聚焦使用者付费项目、全部采取特许经营模式、合理把握重点领域、优先选择民营企业参与等。

　　《意见》强调，2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的PPP项目，均按照新机制执行。

　　专家指出，实施新机制，是进一步深化基础设施投融资体制改革、有效遏制新增地方政府隐性债务、切实激发民间投资活力的重要举措，将对行业发展产生深远影响，标志着我国PPP发展迈入新阶段。

　　聚焦使用者付费 防范新增隐性债务风险

　　针对PPP项目类型，《意见》指出，应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。

　　财政资金能否补贴项目建设？《意见》强调，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，且只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

　　中央财经大学教授温来成指出，PPP过去包括政府付费回报、使用者付费、可行性缺口补助三种模式，此次新机制明确规定以使用者付费项目为主、以政府资金支持项目运营为辅，有助于从源头防范新增地方政府隐性债务风险。

　　温来成认为，在具体实操中，财政资金按规定补贴项目运营仍有诸多规则和标准需要进一步细化完善，例如财政资金补贴标准、如何管控财政资金风险等。

　　清华大学投融资政策研究中心助理研究员王盈盈在进行相关解读时表示，聚焦使用者付费项目，对于提高PPP项目的经济效益和社会效益、引导社会资本积极参与和加强运营创新都有重要意义。

　　“具有使用者付费基础的项目通常符合社会公众的实际需求，能形成稳定的项目现金流预期。”王盈盈指出，因此聚焦使用者付费，既可以排除可能过度超前建设的项目，又可以排除滞后的项目，从而起到择优筛选的作用，有利于提高PPP项目效益。

　　王盈盈认为，通过使用者付费来平衡项目全生命周期收益，不仅可以减轻地方财政压力，还有助于减少公权力的不当干扰，稳定社会资本获得投资回报的预期，进而提高PPP模式的市场吸引力。同时，能够激发社会资本方增强创新动力、强化服务意识、提高运营效率和降低运营成本，充分挖掘公共产品和公共服务供给过程中的额外商业价值。

　　全部采取特许经营模式 推动PPP规范发展

　　根据《意见》，PPP应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。

　　对此，北京金准咨询有限责任公司董事长陈宏能在解读新机制时谈到，《意见》基于我国基础设施领域长期改革和实践成果，明确PPP今后全部实行特许经营模式，这具有深厚的实践基础和现实可行性，同时也是适应新时期基础设施高质量发展和防范相关风险的必然选择。

　　据了解，特许经营模式属于“舶来品”，在我国已经历了近40年的发展历程，在污水处理、垃圾处理等市政公用事业领域得到了较大规模的实践，涌现出了一批以特许经营投资为主营业务的各类企业。目前，我国基础设施和公用事业特许经营已形成了一定规模的产业格局，在社会资本专业能力、市场发育条件、政府监管等方面都积累了经验。

　　《意见》强调，要严格审核特许经营方案、规范签订特许经营协议、严格履行投资管理程序。

　　一方面，对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，比照政府投资项目审批权限，由有关方面履行审核手续。在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行比较和论证。

　　另一方面，对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。

　　陈宏能认为，上述特许经营管理和履行相关审核程序的具体要求，将从管理制度上有效防止在PPP实践中出现各种不规范的模式，有利于防范各种潜在风险，推动PPP规范发展、阳光运行。

　　优先选择民营企业参与 回归PPP本源

　　作为市场主体，民营企业在促进经济增长方面发挥着重要作用。《意见》强调要最大程度鼓励民营企业参与PPP项目，并明确了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。

　　按照《意见》，市场化程度较高、公共属性较弱的PPP项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的PPP项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的PPP项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。此外，外商投资企业参与PPP项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。

　　温来成指出，《意见》强调民营企业在PPP项目中的重要性，这在政策导向上是一个非常大的转变。“真正意义上的PPP应是政府与民营资本之间的合作。”他强调，PPP模式的最终目标是合作共赢，即政府能够为社会提供优质的公共服务，社会资本方能够得到合理的投资回报，居民能够享受到相应的公共服务。

　　“一直以来，我国中央企业和地方国企担任社会资本角色广泛参与PPP项目，尽管在基础设施建设尤其是重大项目建设方面发挥了积极作用，但对民间投资形成一定程度的挤出效应。”陈宏能说。

　　陈宏能认为，《意见》明确了支持民营企业参与相关领域项目应达到的股权份额比例，将极大地调动民营企业和外商投资企业积极性，在基础设施领域支持民营经济不断发展壮大，并有力推动我国PPP形成健康持续发展和接轨国际的良好局面。

　　“PPP模式是民营资本有效参与政府基建项目的最主要途径之一，《意见》的出台，对于促进民营经济发展具有重要意义。”北京中泽融信管理咨询有限公司总经理赵仕坤认为，此次明确提出民营企业参与特许经营的项目清单和控股要求等，有助于激发民营资本参与基础设施建设和公共服务提质的积极性。

　　赵仕坤建议，民营企业可以重点关注垃圾固废处理、焚烧发电、污水处理等环保领域，旅游农业、休闲农业和林业生态领域，供水、供气、供热、停车场等市政领域以及物流和新型基础设施建设等领域，积极参与PPP相关项目。同时，各省市应持续优化经济发展环境和法治环境，鼓励和引导民营企业参与当地基础设施建设和公共服务提升工程，坚持初衷、回归本源，切实促进政府和社会资本高质量发展。